№1.управление системой образования региона

В последнее время особое внимание уделяется принципу регионализации образования. Основными признаками региональной системы образования с точки зрения его организации являются: совокупность учебно-воспитательных учреждений в регионе, обеспечивающих возможность дифференциации образования и обучения в соответствии с интересами граждан и уровнем их подготовленности; программы обучения, отражающие научно-культурные, демографические и экономические особенности региона.

Муниципальная система включает в себя характеристики региональной, но при этом особо подчеркивается роль местных органов самоуправления, которые могут создавать дополнительные условия для функционирования и развития системы образования за счет средств и местных бюджетов.

С позиций ресурсного обеспечения региональной считается система, которая финансируется из регионального бюджета, а муниципальной - система, финансируемая из бюджета местного органа самоуправления.

К общеобразовательным относятся программы дошкольного образования, начального общего образования, основного общего образования и среднего (полного) общего образования. Они направлены на решение задачи формирования общей культуры личности, ее адаптации к жизни в обществе, создание основы выбора и освоения профессиональных образовательных программ Общая характеристика системы образования / Интернет-источник http: //www.finekon.ru/obshhaja%20harakteristika. php.

Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, т.е. реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Образовательные учреждения по своим организационно - правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными. В зависимости от реализуемой образовательной программы создаются следующие типы образовательных учреждений:

· дошкольные;

· образовательные, включающие в себя три ступени: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;

· начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования;

· дополнительного образования взрослых;

· дополнительного образования детей;

· специальные (коррекционный) для обучающихся воспитанников с отклонениями в развитии;

· для детей-сирот, оставшихся без попечения родителей (законных представителей);

· другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.

Схема образования в РФ изображена на рисунке 1. Видовые наименования учреждений определяются в соответствии с уровнями реализуемых образовательных программ и направлениями деятельности.

Каждое образовательное учреждение создается одним или несколькими учредителями, которые финансируют его деятельность. Собственником государственных и муниципальных образовательных учреждений является государство в лице федеральных, региональных и местных органов управления.

В соответствии с этим основой государственных гарантий получения гражданином образования в пределах стандартов является государственное или муниципальное финансирование. Объем бюджетных средств выступает одним из главных показателей, характеризующих масштаб государственного регулирования сферы образования.

В настоящее время удельный вес федерального бюджета в общих расходах на образование составляет около 20%, на долю региональных и местных бюджетов приходится около 80%.

Степень участия бюджета того или иного уровня в финансировании расходов зависит от целого ряда факторов, в том числе: от государственного устройства и общей системы государственного управления; законодательного распределения ответственности за виды образования; сложившихся традиций и т.д. В нашей стране сочетаются отраслевые и территориальные принципы управления. Это позволяет классифицировать структуру финансовых потоков на содержание образования по уровням бюджетов. Федеральный уровень включает в себя следующие направления финансирования расходов:

· на финансирование учреждений федерального ведения в основном учреждений профессионального образования;

· на реализацию федеральных образовательных целевых программ, таких как "Дети-сироты", "Молодежь России", Программа развития образования и т.п. Общая характеристика системы образования / Интернет-источник http: //www.finekon.ru/obshhaja%20harakteristika. php

В последние годы наметилась тенденция к целевому выделению средств, для чего на федеральном уровне создаются различные фонды, в том числе и на финансирование федеральных мандатов. Поскольку право на образование является одним из основных конституционных прав граждан РФ, то при недостаточности средств у регионов в дальнейшем предполагается шире использовать систему софинансирования образования.

В настоящее время система частного предпринимательства в образовании отражает общественную реакцию на новые направления развития экономики государства. Рынок образовательных услуг призван удовлетворять не только государственный заказ, который обеспечивается бюджетными ассигнованиями, но и социальный заказ различных групп населения и предприятий. В процессы образования включаются как формирующийся класс предпринимателей, так и представители различных движений, национальных объединений, религиозных общин. Стремление реформировать систему образования в своих интересах побуждает их открывать альтернативные негосударственные учебные заведения и оказывать финансовую поддержку государственным. В свою очередь и государственные учреждения вправе предлагать широкий спектр образовательных услуг населению на платной основе. Привлечение дополнительных источников на цели образования может осуществляться двумя путями:

· предпринимательской, условно-предпринимательской и специфической деятельностью самого образовательного учреждения;

· взаимодействием с юридическими и физическими лицами, способными осуществлять благотворительность в пользу образовательного учреждения.

В условиях перехода отечественного образования от традиционной к личностно ориентированной парадигме, развития вариативности, поликультурности, демократизации, гуманизации, экологизации и т.д. образования особое значение приобретает регионализация российской системы образования, освобождение ее от излишней централизации, усиление национальных и региональных компонентов содержания, расширение самостоятельности образовательных учреждений, а также возможностей человека в свободном выборе образовательных и профессионально-образовательных программ, востребуемых в условиях конкретного региона.

Понятие “регионализация образования" - признанный научно-педагогический принцип развития мирового образования и не является отражением современной политической конъюнктуры. Актуальность идеи регионализации определяется общемировыми тенденциями социокультурного развития человечества, направленными на признание самоценности, уникальности национальных и региональных вариантов культур, их единства, целостности и значимости как неотъемлемой части общечеловеческой культуры Шабалин Ю.Е. Развитие регионального образовательного пространства

В настоящее время процесс регионализации делает первые, хотя достаточно уверенные, шаги. В сущности регионализация образования - это продолжение его дифференциации, только на ином уровне. Регионализация объективно необходимый процесс, способствующий решению задач модернизации российского образования, переходу к личностно ориентированной образовательной парадигме. Итогом регионализации должно быть формирование системы образования, оптимально отражающей своеобразие образовательной ситуации каждого российского региона Российской Федерации.

Под региональным образовательным пространством понимается совокупность научных, образовательных, культурных и просветительских, экономических институтов (государственных и негосударственных, официальных и неофициальных), средств массовой коммуникации, ориентированных на образование, общественность, вовлеченную в решение проблем образования, а также социально-психологические стереотипы, регламентирующие поведение людей по отношению к образованию, функционирующие в конкретном регионе. “По сути - образовательное пространство - это все физические и юридические лица региона, весь регион, только взятый в определенном аспекте - отношении к образованию” Новиков А.М. Российское образование в новой эпохе / Парадоксы наследия, векторов развития. - М.: Омега-Л, 2007. - С. 149. .

Региональное образовательное пространство представляет собой разновидность сложноорганизованной социальной системы, развивающейся согласно собственным закономерностям, имеющим как субъективный, так и объективный характер. В каждом регионе Российской Федерации функционирует образовательное пространство, своеобразно отражающее особенности и специфику конкретного региона, его традиции, культуру, национальный и религиозный состав населения, уровень экономического развития и т.д. Единство федерального образовательного пространства определяется теми общими элементами, которые присущи всему образовательному пространству страны, имеют место в каждом из региональных образовательных пространств.

Термин “региональное образовательное пространство” представляется в данном случае более уместным, чем используемые в ряде работ понятия: “среда образования”, “маркетинговая среда образования" и ее уровень “макросреда образовательного учреждения”. Маркетинговая среда представляет собой “совокупность факторов, активно действующих и влияющих на конъюнктуру рынка и эффективность деятельности субъектов маркетинга” Менеджмент, маркетинг и экономика образования / Под ред.А.П. Егоршина. - Н. Новгород, 2005. - С. 314. . Применение данных терминов вольно или невольно гиперболизирует товарность образования, ставит знак равенства между взаимоотношениями в системах “ученик - учитель" и, например, “парикмахер - клиент”. Знания, умения, навыки, мировоззрение и система жизненных ценностей и отношений, формируемые в системе образования, конечно можно рассматривать в качестве товара, а процесс их формирования и развития, как оказание услуг, но лишь с очень высокой степенью допущения и упрощения.

Взаимоотношения образовательного учреждения, тем более системы образования в целом, с окружением заметно отличаются от взаимоотношений, существующих между потребителем и производителем товаров и услуг. Между этими взаимоотношениями достаточно много схожего, но все таки они специфичны и упрощенное их понимание допустимо только в некоторых особых случаях. И нам не известна граница этих допущений, за которой данная модель описания действительности перестает быть адекватной реальности.

Применение термина “среда образовательного учреждения” допустимо и оправдано, но только в контексте отдельно взятого образовательного учреждения, действующего в ограниченном образовательном пространстве. В этом случае под маркетинговой мезотермой образовательного учреждения следует понимать уровень городского района (в крупном городе), города (малые и средние города, поселки, куст в сельской местности), а в качестве внешней макросреды - город в целом, сельский район и так далее.

Неполнотой страдает и попытка рассматривать образования исключительно как сферу услуг, а педагогический процесс, как процесс оказания образовательных услуг. Такая модель самодостаточна при определенном, ограниченном угле зрения, но ее истинность в иных ситуациях и при других подходах убедительно не доказана.

Образование, как сфера человеческой деятельности слишком специфична, чтобы здесь, без каких-то граничных условий, применять принципы, разработанные для других сфер деятельности. В конце концов, ни кто не пытается использовать химические законы для описания физических явлений и процессов, хотя между химией и физикой есть достаточно близкие, соприкасающиеся области. Сфера образования остается все же отдельной специфической сферой человеческой деятельности, обладающей собственными закономерностями развития.

№2 Управление системой образования

Российская Федерация формирует федеральную составляющую системы органов управления образованием в Российской Федерации, а именно: федеральные (центральные) государственные органы управления образованием и федеральные ведомственные органы управления образованием.

Органы управления образованием являются одним из трех взаимодействующих между собой элементов (звеньев) системы образования.

Деятельность таких органов направлена на обеспечение государственных образовательных стандартов и функционирования системы образования на уровне государственных нормативов.

В Российской Федерации могут создаваться и действовать как государственные (федеральные и субъектов Российской Федерации), так и муниципальные органы управления образованием.

Система органов управления образованием включает три уровня:

1) федеральный уровень, на котором создаются и действуют федеральные (центральные) государственные органы управления образованием и федеральные ведомственные органы управления образованием;

2) региональный уровень, на котором создаются и действуют государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации;

3) местный уровень, на котором создаются и действуют муниципальные органы управления образованием.

Если государственные органы управления образованием создаются решением соответствующего органа исполнительной власти по согласованию с соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти, то муниципальные органы могут создаваться и действовать по решению соответствующих органов местного самоуправления. Создание муниципальных органов управления образованием не является обязательным.

Федеральные (центральные) государственные органы управления образованием.

Проводимая в России административная реформа вносит существенные коррективы в организацию управления образованием на федеральном уровне.

В соответствии с пунктами 12 и 13 Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" действовавшее ранее Министерство образования РФ было упразднено и образованы:

Министерство образования и науки РФ (Минобрнауки России), передав ему функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности упраздненного Министерства образования РФ;

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), передав ей функции по контролю и надзору упраздненного Министерства образования РФ;

Федеральное агентство по образованию (Рособразование), передав ему правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом в сфере образования упраздненного Министерства образования РФ.

Таким образом, функции, которые до начала административной реформы осуществляло Минобразование России, оказались распределены между тремя вышеназванными федеральными органами исполнительной власти.

В 2010 году произошли существенные изменения в организации государственного управления образованием на федеральном уровне. В соответствии с Указом Президента РФ от 4 марта 2010 года N 271 "Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации" в целях оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти было упразднено Федеральное агентство по образованию и его функции переданы Министерству образования и науки РФ.

Министерство образования и науки РФ (Минобрнауки России).

Положение о Министерстве образования и науки РФ было утверждено Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 года N 337 .

В соответствии с ним Минобрнауки России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической деятельности и инновационной деятельности в научно-технической сфере, а также в сфере воспитания, опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере образования, воспитания, научной, научно-технической и инновационной деятельности.

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор).

Положение о Рособрнадзоре было утверждено Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 года N 300 , в котором Рособрнадзор определен находящимся в ведении Минобрнауки России федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки.

Федеральные ведомственные органы управления образованием.

К таким органам относятся федеральные органы исполнительной власти в определенной отрасли компетенции, наделенные управленческими полномочиями в области образования.

Целый ряд образовательных учреждений находятся в ведении федеральных отраслевых министерств и ведомств. Так, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 12 января 2005 года N 16-р в Перечень образовательных учреждений, находящихся в ведении Минэкономразвития России, включены Всероссийская академия внешней торговли, Московский институт международного бизнеса при Всероссийской академии внешней торговли, Высшая коммерческая школа при Всероссийской академии внешней торговли, "Высшие курсы иностранных языков" и др .

Большое количество образовательных учреждений находятся в ведении Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства сельского хозяйства РФ или в ведении федеральных агентств вышеуказанных министерств и др.

"Отраслевые" министерства осуществляют управленческие функции по отношению к находящимся в их ведении образовательным учреждениям. Соответствующие функции чаще всего возлагаются на управления (департаменты) кадров и учебных заведений, создаваемые в структуре "отраслевых" министерств и ведомств.

Органы управления образованием в субъектах Российской Федерации (на примере Самарской области).

Министерство образования и науки Самарской области проводит государственную политику в области образования, науки и инноваций, управляет системой образования и науки Самарской области, а также координирует деятельность в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти в случаях, установленных законодательством.

К главным полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования можно отнести:

Принятие законов и нормативных правовых актов;

Установление порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансового обеспечения образовательных учреждений;

Разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей;

Участие в разработке на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности (в части учета региональных, национальных и этнокультурных особенностей);

Создание органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих установленные в настоящей статье полномочия в сфере образования.

В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.

В случае нарушения образовательным учреждением законодательства Российской Федерации в области образования и (или) устава образовательного учреждения органы, осуществляющие государственное управление в сфере образования, в пределах своих полномочий вносят предписание об устранении данного нарушения.

Органы управления образованием в Самарской области разрабатывают эффективные меры по реализации приоритетов государственной политики в сфере образования и науки; обеспечивают конституционные гарантии и законные интересы обучающихся, воспитанников, а также права и законные интересы педагогических работников образовательных учреждений; формируют механизмы развития образования и его национально-регионального компонента в соответствии с социально-экономическими потребностями и стратегическими программами инновационного развития республики; развивают и внедряют новые формы и технологии научно-образовательной деятельности и др.

Таким образом, существующая и рассмотренная нами законодательная система призвана обеспечивать все уровни управления образованием, и особенно их ориентацию на решение задач социального, государственного значения. Однако слабым местом в построении и деятельности государственных органов управления образованием остаются неопределенные и зачастую расплывчатые юридические характеристики их функций и полномочий, а также взаимоотношений между собой. Налицо дублирование полномочий в разных нормативно-правовых актах у одних из них, у других же фактическое отсутствие или незначительное отражение. В последнем случае требуется расширение перечня полномочий федеральных органов исполнительной власти, имеющих в своем ведении учебные заведения, с отражением их в тексте положений об этих органах.

Возникает естественный вопрос: почему выбран именно такой масштаб? Почему – региональная система? Дело в том, что это в определенном смысле минимаксный вариант. Уровень отдельного учебного заведения характеризуется обычно локальной компьютерной сетью, локальной информационной системой. С точки зрения управления – одно или двухуровневая иерархия, с правовой точки зрения – одно юридическое лицо. При расширении масштаба информационной системы до района или небольшого города разнообразие учитываемых аспектов значительно увеличивается. Информационное взаимодействие большого количества юридических лиц, но находящихся в подчинении одного центра – районного (муниципального) управления образования. Использование телекоммуникаций для информационного обмена. Локальные базы данных для организации учебного процесса и центральная база данных с информацией, нужной всем.

На региональном уровне появляется задача интеграции десятков баз данных, принадлежащих ведущим (по разным направлениям) учебным заведениям, и организация доступа к ним из сотен других учреждений образования. Существенным становится исторический аспект, выражающийся в том, что различные ЛВС, различные БД были построены по разной методологии, с использованием различного системного программного обеспечения и «переделка» всех под один стандарт возможно только в отдаленной перспективе. Увеличивается количество уровней иерархии управления, возникают сложные схемы подчиненности и влияния. Например, вуз одни проблемы решает с местной администрацией, другие с федеральным Министерством образования и науки, третьи – с Министерством промышленности и технологий. Не подчиняясь административно различным фондам, вузы на основе грантов получают средства на развитие науки от Российского фонда фундаментальных исследований, Российского гуманитарного научного фонда и др.

На региональном уровне хорошо просматриваются горизонтальные связи: сотрудники университетов различных регионов взаимодействуют по многим вопросам не через Министерство, а напрямую, благодаря личным контактам.

Переход на следующий, федеральный уровень мало добавляет разнообразия в информационном отношении, однако масштаб информационной системы в десятки раз увеличивается, увеличиваются соответственно и трудности ее внедрения.

Таким образом, региональная система характеризуется минимальным масштабом при максимальном структурном и информационном разнообразии.

Построение федеральной информационной системы образования представляется целесообразным не путем введения еще одного уровня иерархии, а путем создания ассоциации взаимодействующих региональных информационных систем.

Если при проектировании локальных информационных систем предприятий мы можем позволить себе выбирать достаточно радикальные решения по смене технической базы, изменении документооборота, то при построении большой системы мы, прежде всего, должны учитывать реалии и консерватизм системы образования. Радикальные решения, идеальные с точки зрения теории могут потребовать таких масштабных финансовых затрат и такого времени на реализацию (внедрение), что вопрос о создании информационной системы будет вообще снят с повестки дня.

Рассмотрим некую типичную региональную систему образования и обсудим проблемы, возникающие при построении РРИСО.

Верхний уровень иерархии образует департамент образования региона. Он руководит деятельностью десятков управлений образования муниципального уровня. В свою очередь, муниципальные органы управления руководят деятельностью образовательных учреждений различных типов. Эта стройная трехуровневая модель, однако, нарушается тем, что в крупных городах (в частности, в региональном центре) имеются дополнительные, городские органы управления. Таким образом, модель становится четырехуровневой. Ряд специализированных образовательных учреждений непосредственно подчиняются вышестоящим органам управления в обход районного уровня. Образовательные учреждения высшего профессионального образования взаимодействуют с департаментом образования далеко не по всем вопросам своей деятельности, подчиняясь непосредственно Министерству образования и науки. Взаимодействие вузов с муниципальными органами управления образования минимально. Негосударственные образовательные учреждения почти не зависят от органов управления при решении финансовых вопросов.

Реализация государственной и региональной политики в области образования при максимальном учете местных социально-экономических условий, культурно-исторических традиций, потребности каждой личности в образовании во многом определяются проводимой в нашей стране экономической реформой. Организация экономики на основах рынка, использования экономических методов управления ставит систему образования в совершенно новые условия. Коренным образом меняются ее взаимоотношения с государственными, общественными и коммерческими предприятиями, хозяйственными организациями. Впервые образование полноправно включается в сферу экономических отношений. Производимая ею продукция - образовательные услуги - предлагается потребителям точно так же, как и продукция отраслей материального производства. Экономическое благополучие всей системы, каждого образовательного учреждения, таким образом, в значи­тельной степени ставится в зависимость от результатов ее основной деятельности.

Нормативно-правовые, финансовые и кадровые аспекты построения системы образования в регионе. Реализация намеченных программ возможна только на прочной законодательно-правовой основе. Закон Российской Федерации «Об образовании» определяет основные направления реализации одного из наиболее важных прав человека - права на получение образования, создает необходимые предпосылки для правового обеспечения деятельности государственных и негосударственных учебных заведений разного уровня и профиля, социальной защищенности педагогических работников и студентов. Приведение во взаимное соответствие настоящего Закона и других государственных правовых актов, регламентирующих деятельность образования, - необходимый базис для успешного функционирования всей системы образования.

Кроме того, в условиях все большей самостоятельности регионов в решении насущных проблем и отсутствия жесткой регламентации со стороны центральных органов управления решение определенного числа правовых вопросов возможно на местном уровне в рамках действующего законодательства.

В целях правового обеспечения региональной программы развития образования необходимо решение в законодательном порядке комплекса мер как на республиканском, так ина региональном уровне.

На федеральном уровне можно выделить целый ряд положений, имеющих главное значение. Прежде всего, это разработка положения о государственных стандартах образования, какдляобщеобразовательных, так и для профессиональных учебных заведений, а также принятие закона о дополнительном профессиональном образовании.

Одновременно с этим просто необходима дальнейшая разработка типовых положений для различных типов образовательных учреждений (лицеев, гимназий, спец. учреждений коррекционного типа, интернатных учреждений; профессионально-начальных, средних, высших, педагогических учреждений послевузовского дополнительного образования).

Важным является принятие общего положения о лицензировании, аттестации и аккредитации государственных и негосударственных образовательных учреждений.

Принятие же положения о повышении квалификации научно-педагогических и руководящих кадров негосударственных образовательных учреждений и разработка квалификационных требований по должностям работников системы повышения квалификации, определению порядка отнесения этих должностей к разрядам Единой тарифной сетки и нормирования их труда - необходимое условие повышения качества учебно-воспитательного процесса.

Разработка пакета документов, регламентирующих деятельность негосударственных и частных учебных заведений СПК, в частности, инструкции по исчислению научно-педагогического стажа, поможет снять внутриколлективную напряженность педагогических учреждений. КЗоТ РФ и Закон «Об образовании» в вопросах найма и увольнения педагогических работников, введения в практику срочных трудовых договоров при обеспечении их социальной защиты должны быть приведены в соответствие с требованиями сегодняшнего дня.

На региональном уровне должен быть разработан порядок разграничения форм собственности учебных заведений не зависимо от подчиненности. Кроме этого, с учетом нестабильности экономического развития необходимы программы социальной защиты детей, подростков, студентов, принятие комплекса мер социальной защиты педагогов, профессорско-преподавательского состава. В этой связи логичным выглядит принятие положения о лечебно-оздоровительных подразделениях в учебных заведениях СПК (санаториях-профилакториях) и нормативной базы организации детского питания во всех типах учреждений образования, а также положения о порядке выплат средств на питание, приобретение одежды, обуви, мелкого инвентаря для детей, находящихся под опекой и попечительством.

Снятию напряженности, связанной с материальным положением городского и сельского учителя, послужат нормативно-правовые документы о льготах на коммунальные услуги для основных категорий педагогических работников всех типов учреждений образования, гарантирующие самостоятельное использование доходов системы образования для собственных нужд.

Важным является также распространение регионального, муниципального нормативного финансирования на одного учащегося для негосударственных учреждений.

Прежде всего, должен быть разработан пакет документов о льготном налогообложении и кредитовании как организаций сферы образования, так и инвесторов и спонсоров, направляющих материальные и финансовые ресурсы на ее развитие.

Финансово-экономическое обеспечение предусматривает, поменьшей мере, несколько факторов.

В числе первоочередных - принятие нормативных актов, закрепляющих права юридического лица за образовательными учреждениями любого типа, а в соответствии с Законом РФ «Об образовании» - и определение оптимального соотношения расходов на образование из регионального и муниципального бюджета. Важным в бюджетном финансировании является переход от выделения средств по статьям к нормативу расходов средств на одного обучаемого по каждому уровню образования и типу учебного заведения. При этом нельзя не учитывать распределение бюджетных средств в соответствии с нормативами и учетом особого финансового статуса малокомплектных сельских образовательных учреждений, вспомогательных школ и школ-интернатов, вне зависимости от количества обучающихся.

Необходимо использовать возможности обеспечения финансирования образовательных учреждений разного типа из внебюджетных источников, а также развитие дополнительных платных образовательных услуг, выходящих за рамки государственных стандартов, и доходы из собственных нужд образовательных учреждений.

Но при этом следует иметь в виду, что основными источ­никами финансирования образования в новых условиях оста­ется государственный бюджет и дополнительные средства за счет регионального и муниципальных фондов развития.

Материалы ЮНЕСКО однозначно свидетельствуют о том, что во всем мире расходы на образование непрерывно возрастают. Подобная тенденция, безусловно, оправдана. Анализ же нашей сегодняшней практики и хода проведенных реформ показывает, что прирост средств, отпускаемых государством на образование, не только не дает заметного эффекта, но и не достаточен даже для поддержания системы образования на прежнем уровне.

Социальное обеспечение образования в условиях реформирования России. Одним из важнейших компонентов региональной системы образования, обеспечивающей ее стабильное функционирование, является управление процессами защиты и социальных гарантий работников и учащихся.

Социальная структура - интегративный показатель и своеобразный индикатор развития общества, той или иной его сферы. К ее анализу нельзя подходить упрощенно, лишь в одном, пусть даже достаточно глубоком измерении. Управление же процессами защиты социальных гарантий как разновидность общего управления имеетсвою специфику, свой объект, содержание и методы.

Разрабатывая программы развития образования регионов, Органы управления значительное место отводят комплексу мер, направленных на обеспечение жизнедеятельности, создание необходимых условий для обучения, сохранения и укрепления здоровья детей, учащейся молодежи, педагогических работников.

Необходимость более глубокого изучения этой проблемы вызывается тенденцией к ухудшению состояния здоровья всех представителей образовательной сферы.

Одним из основных направлений работы в рамках программы «Образование и здоровье» должно стать приведение в соответствие с Законом РФ «Об образовании» условий обучения и воспитания детей и учащейся молодежи, создание в образовательных учреждениях обстановки, гарантирующей охрану и укрепление здоровья обучающихся и воспитанников. На сегодня по медицинским показаниям, уровню физического и функционального состояния дети и учащаяся молодежь распределяются на три адаптационные группы:

Лица с устойчивыми адаптационными возможностями организма, способные вести обычный образ жизни, переносить без ограничения интенсивные физические и психические нагрузки;

Лица со сниженными адаптационными возможностями, требующие введения определенных ограничений с применением профилактических или оздоровительных мероприятий;

Лица, нуждающиеся в существенной коррекции образа жизни и двигательного режима.

Для успешного проведения первичной профилактики и оздоровления, своевременной коррекции отклонений в состоянии здоровья детей и учащейся молодежи целесообразно создание преемственной системы контроля, основанной на компьютерном банке психофизиологических и физических показателей функционирования организма. Это позволит обеспечить всесторонний учет состояния здоровья подрастающего поколения на всех ступенях системы образования.

Особого внимания заслуживает решение вопроса о внесении в учебные планы всех учреждений образовательной сферы новой междисциплинарной науки - валеологии, способной утвердить здоровый образ жизни через знание закономерностей деятельности организма, помочь осознать здоровье как высшую ступень в иерархии жизненных ценностей человека.

Одним из важнейших направлений борьбы за здоровье должно стать снижение травматизма. Масштабы воздействия, динамизм и многообразие действующих факторов в учебно-воспитательном процессе убедительно доказывает, что в настоящее время уже невозможно базироваться на традиционном опыте решения частных вопросов безопасности обучения и воспитания детей и подростков, необходимы поиски новых решений проблемы борьбы с травматизмом обучаемых и воспитанников во всех сферах их деятельности - в учебно-воспитательном процессе, в быту, во время занятий спортом, на отдыхе и т. д. Введение в учебно-воспитательный процесс учебных заведений учебного предмета «Безопасность жизнедеятельности» поможет молодому поколению преодолевать возникающие в жизни опасные ситуации и обеспечивать предупреждение несчастных случаев.

Возникла необходимость разработки программы «Образование и здоровье», применительно к условиям каждого региона. Ее цель - осуществление непрерывного многоуровневого комплекса мер, гарантирующих безопасность жизнедеятельности, обеспечивающих создание необходимых условий обучения и воспитания для сохранения, укрепления здоровья детей и учащейся молодежи.

Программа может предусматривать работу по целому ряду направлений. Основой для нее является развитие материально-технической базы образования, отвечающей санитарно-гигиеническим требованиям и обеспечивающей условия сохранения и укрепления здоровья детей и учащихся, а также система медицинского контроля, обслуживания и психологической службы. Содержанием работы должно стать совершенствование учебно-воспитательного процесса в рамках новых педагогических технологий в образовательной сфере, разработка и внедрение новых междисциплинарных учебных предметов.

Создание системы физического воспитания и спортивно-массовой работы детей и учащейся молодежи, расширение лечебно-оздоровительной работы учреждений образования позволят сформировать здоровый морально-психологический климат.

Для достижения поставленной цели программа предусматривает решение ряда задач перспективного и текущего характера.

К перспективным можно отнести обеспечение планового строительства, ремонта и реконструкции зданий образовательных учреждений, столовых и пищеблоков, поликлиник и медицинских комнат, а также комплекс мер по созданию соответствующих санитарно-гигиенических условий в каждом образовательном учреждении, общежитии, столовой и т. д. При этом снижение общего уровня заболеваемости достигается путем улучшения медицинского обеспечения, предусматривающего полный набор профилактических, лечебных и реабилитационных мероприятий, обеспечение систематического контроля за состоянием здоровья детей и учащейся молодежи на основе правильной организации профилактических осмотров, первичной профилактики и оздоровления, своевременной коррекции отклонений в состоянии здоровья. Важным аспектом является также создание психологической службы в системе образования для оказания квалифицированной психологической помощи детям и учащейся молодежи.

Программа может затрагивать и такие важные проблемы, как оптимизация условий и режима учебного процесса с учетом использования современных и прогрессивных форм, средств и технологий обучения, разработка компьютерных методов анализа, диагностики и коррекции психофизиологических и физических показателей здоровья, формирование компьютерного банка данных состояния здоровья каждого обучаемого на всех ступенях образования.

Необходимыми условиями для достижения этих целей являются создание системы физического воспитания и спортивно-массовой работы, физической культуры личности, органического единства знаний и убеждений, ценностных ориентации, физического совершенства и практической деятельности, а для воспитанников дошкольных учреждений - обеспечение условий для свободного выбора ребенком, родителями и педагогом ценностно-значимых и общественно необходимых мотивов его деятельности; для детей школьного возраста создание методик и средств оценки готовности к школе (с выдачей реко­мендаций), психологической диагностики уровня развития учащихся и оценки уровня их знаний.

Введение профессиональной ориентации и профессионального отбора на обучение с учетом психофизических особенностей, профессиональных склонностей и состояния здоровья, соответствующих предстоящим формам и видам трудовой деятельности, - проблема, которая никак не может выйтииз рамок теоретических исследований.

Для этого должна быть разработана государственная программа помощи и поддержки детства. Сегодня же это пока набор образовательно-воспитательных специальных (коррекционных) и реабилитационных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; детей, имеющих отклонения в физическом и умственном развитии; детей, проживающих в неполных и многодетных семьях; детей, находящихся под опекой граждан; детей, с отклонениями в поведении.

В среднем по регионам России ежегодно рождаются с врожденными и наследственными заболеваниями около 4% от общего числа родившихся. В целом общее число детей с умственными и физическими недостатками насчитывает десятки тысяч. Растет количество сирот и детей, лишенных родительского попечения.

Острой остается проблема своевременной и квалифицированной медико-психолого-педагогической диагностики, не отработана система ранней диагностики отклонений в развитии: требует совершенствования сеть дошкольных учреждений для детей с отклонениями в развитии.

Пока еще недостаточно научно-методические обеспечение, нет комплекса диагностических и коррекционно развивающих методик для детей всех возрастных групп с учетом уровня психофизического развития, структуры дефекта, степени выраженности и причины задержки их в физическом, психическом или умственном развитии.

В этой связи необходимы совершенно иные научные подходы к организации работы интернатных учреждений, которые все еще не полностью укомплектованы кадрами дефектологов и психологов. В силу многих причин получение профессии и работа по ней оказывается для выпускника; интернатного учреждения (особенно для детей-сирот и детей с отклонениями в развитии) более сложной проблемой, чем получение образования.

Гуманистический характер этих проблем вызывает необходимость развития системы реабилитационной службы, основными направлениями которой могло бы быть углубление процесса дифференциации и специализации в сети учреждений реабилитации при совершенствовании всей системы реабилитации, основанной на интеграции усилий компонентов по медицине, социальной защите, культуре и делам молодежи. Для повышения эффективности полезным станет создание единой медико-психолого-дефектологической службы помощи детям и родителям в системе государственной помощи и поддержки детства. Это возможно при разработке организационных и управленческих мер по комплексному решению проблем своевременной диагностики и коррекции детей с психическими и физическими недостатками, соответствующей подготовке и переподготовке дефектологов и психологов для учреждений реабилитации. Представляется необходимым и участие в экспериментальной работе, проводимой в других регионах по проблемам, характерным для всех реабилитационных систем. Реальная практика, жизнь подсказывают, что необходимо открыть сеть соответствующих классов в интернатах и общеобразовательных школах.

Кажется парадоксальным тот факт, что в социальной защите нуждается и само детство, и сами педагогические работники.

Для обеспечения социальной поддержки работников образования, создания соответствующей системы льгот, предусмотренных в Законе «Об образовании», необходимо обеспечить такие государственные гарантии, которые на деле позволялибыосуществить приоритетность этой сферы.

Основными направлениями социальной поддержки могли бы быть, прежде всего, принятие правительством постановления о предоставлении льгот по коммунальным услугам всем категориям педагогических работников в поселках городского типа и сохранении их при выходе работника на пенсию, а также разработка предложения по обеспечению прав работников образования на долю приватизированной собственности, расширение списка профессий и должностей, дающих право на пенсию по выслуге лет.

Закреплению кадров педагогических работников послужило бы внесение в жилищный кодекс Российской Федерации пакета предложений, устанавливающих льготы по обеспечению жильем.

На региональном уровне можно определить дополнительные средства из местного бюджета на оздоровление, лечение работников образования и их детей, на оплату высококвалифицированным специалистам вузов (доцентам, профессорам) и руководителям учреждений. Это повысило бы престижность системы образования в целом.

Меры по предоставлению льгот на выделение кредитов и частичного погашения ссуд на строительство, приобретение жилья, обустройство дачных участков развязали бы личную инициативу педагогических работников. Целый ряд вопросов можно решить на уровне глав администраций территории, например, о подготовке предложений о выделении бюджетных ассигнований на оплату единовременного пособия при уходе работника на пенсию, компенсированных выплат ветеранам педагогического труда, выплаты единовременных пособий при уходе в отпуск в размере ставки заработной платы, возмещения платы за коммунальные услуги специалистам народного образования, проживающим в городской местности, расходов на оплату жилья работникам, проживающим в ведомственных общежитиях, на частных квартирах, длительного отпуска сроком до одного года (п. 55 ст. 55 Закона «Об образовании»).

Получает все большую поддержку практика присуждения ежегодных премий победителям конкурсов «Учитель года», «Воспитатель года», а работникам вузов за достижения в науке, по представлению ученых советов вузов - на уровне высших категорий для указанных специалистов, а стипендии особо одаренным студентам, студентам-отличникам вузов, педучилищ - на уровне высшей оплаты труда.

Научно -педагогическая база развития образования в регионе . Научное и научно-методическое обеспечение имеет важнейшее значение для опережающего развития системы образования.

Сегодня управление научными исследованиями в области образования осуществляется Российской академией образования (РАО), Министерством образования и Комитетом науки, высшей школы и технической политики, отдельными научными подразделениями педагогических университетов и институтов. Для того чтобы их действия были скоординированными, необходима разработка единой научной политики, создание новых организационно-экономических и правовых механизмов, регулирующих научную деятельность в сфере образования.

Основным направлением реформирования педагогической науки должен стать принципиальный отказ от деления науки по «плановому» и ведомственному принципам - на «академическую», «отраслевую» и «вузовскую». Интеграцию научного потенциала, независимо от его ведомственной принадлежности, необходимо осуществлять на основе научного прогноза развития сферы образования, определения приоритетных направлений научных исследований, государственной поддержки инновационной образовательной деятельности как фактора обновления образования на базе использования новых научных знании.

Общей целью программы научного обеспечения является специальное построение процесса постоянной научной поддержки, анализ результативности дальнейшего прогнозирования и внесения корректив в функционирующую систему. При этом нужно отчетливо представлять каким образом и в каком направлении будет трансформироваться система образования, какие приоритеты заменят ныне действующие.

Запуск процессов регионализации образования предполагает:

Стабилизацию и поддержку функционирующей системы образования;

Постоянное совершенствование образовательной системы;

Подготовку основных процессов системы образования к развитию;

Особенное развитие регионального образования.

Подобный переход позволит образованию выйти в режим саморазвития, который и выступает основой региональной самостоятельности образования.

Вместе с тем в сфере образования реализуются и другие функции науки - исследовательская, конструктивная, преобразующая. В своей совокупности они как раз и обеспечивают перевод образования из режима простого функционирования и воспроизводства в режим развития.

Концептуализация педагогических идей и опытно-экспериментальных разработок поможет выявить их общеобразователь­ный и общекультурный контекст. При этом подразумевается проектирование образовательных систем - региональных систем образования, новых образовательных институтов, новых содержаний и технологий образования, а также технологизация образовательных процессов и процессов в сфере образования (например, процессов организации и управления образовательными системами).

Реализация образовательных проектов в конкретных местах и условиях жизни людей (запуск, поддержка и коррекция деятельности определенной образовательной системы) предполагает и авторский надзор, и педагогический мониторинг, и текущую диагностику, и контроль за функционированием спроектированной образовательной системой.

Одним из условий развития регионального образования является, например, научно обоснованная работа экспериментальных образовательных площадок (ЭОП), на которых проектируются, разрабатываются, создаются качественно новые типы содержания практики образования, новые технологии обучения и системы воспитания. На ЭОП за счет высокой концентрации сил и средств практико-ориентированной науки создаются экспериментальные модели и первые образцы новых форм образования - как ориентационных точек, очерчивающих зону его ближайшего развития, для учительства и работников образования. Затем уже на их основе выращивается многомерная, встроенная в региональные процессы общественного развития, новая практика образования. Координирующим органом проектирования, разработки и реализации новых типов содержания практики образования и мог бы выступить Центр развития регионального образования.

Условием научного обеспечения регионального образования является создание информационного образовательного банка, в котором были бы обобщены и скоординированы основные, результаты развития сферы образования.

Общими направлениями научного обеспечения развития образовательной структуры региона могут стать научное обеспечение реализации региональной программы образования и научно-методическая работа по формированию в государственной системе образования альтернативных образовательных структур.

В научном руководстве нуждается экспериментально-исследовательская и внедренческая деятельность в учреждениях образования, а также обеспечение инфраструктур образования (психологической, диагностической, методической, воспитательной и др. служб).

Более глубокой научной проработки требует лицензирование, экспертиза, рецензирование, аттестация, редактирование деятельности соответствующих структур регионального образования, постановка социологических исследований.

С появлением специализированных региональных лабораторий по проблемам образования возникает необходимость в координации научной деятельности вузов, ИПК и других научных структур по проблемам развития образования.

Таким образом, региональная система образования складывается под воздействием ряда факторов, связанных с кардинальными изменениями социально-экономических и политических отношений в обществе и обусловленных определенными культурными, историческими, экологическими особенностями.

Основными в первой группе факторов являются процессы демократизации и гуманизации общественной жизни, условия вхождения системы образования в систему рыночных отношений, общая неблагоприятная демографическая ситуация.

В этой связи управление должно учитывать в стратегическом плане динамичное и опережающее развитие образования как важного компонента общих социально-экономических преобразований. В плане решения общих задач – это, прежде всего, выработка новой идеологии образования, основанной на развитии способностей и признании самоценности личности, приоритета ее интересов, на общечеловеческих ценностях. В числе первоочередных проблем - не только поддержание стабильного функционирования системы образования, но и создание условий для ее развития, что обуславливает:

Совершенствование управления образования путем создания на всех уровнях образовательной системы организационных механизмов управления, функции которых ориентированы на ее развитие;

Смещение акцентов на управление процессами развития, формирование единого регионального органа управления образования;

Развитие инновационной деятельности во всех подсистемах единого образовательного пространства, направленной на обновление и преобразование.

Вопросы для самоконтроля

(к главе 4)

1. Раскройте суть понятий «региональная образовательная система» и «муниципальная образовательная система». Укажите их различия

2. Охарактеризуйте организационно-управленческую модель региональ-ной образовательной системы

3. Охарактеризуйте принципы регионализации образования

4. Как происходит моделирование развития регионального образования?

5. В чем состоят цели регионализации образования?

6. Раскройте понятия «образовательные потребности» и «образовательные услуги»

7. Охарактеризуйте наиболее устоявшиеся принципы маркетинга на рынке образовательных услуг

8. Каким образом социально-экономические, национально-культурные особенности региона влияют на развитие образование?

9. Назовите проблемы управления региональной образовательной системы

10. Охарактеризуйте типологию региональных систем управления и развития образования.

Дворядкина Елена Борисовна
профессор кафедры региональной, муниципальной экономики и управления, доктор экономических наук
[email protected]

Ефимова Елена Георгиевна
старший преподаватель кафедры региональной, муниципальной экономики и управления
Россия, г. Екатеринбург, Уральский государственный экономический университет
[email protected]

Аннотация

Представлен обзор трактовок понятия «региональная система профессионального образования». Выделены основные подходы к его определению. Представлена авторская формулировка понятия «региональная система профессионального образования», а также обосновано выделение регулируемых и регулирующих элементов в ее составе, исходя из ее управляемого характера. Авторами сделан упор на функциональное назначение региональной системы профессионального образования, заключающееся в формировании трудового потенциала региональной экономики.

Ключевые слова

регион, региональная система профессионального образования

Рекомендуемая ссылка

Дворядкина Елена Борисовна, Ефимова Елена Георгиевна

Региональная система профессионального образования: понятие и сущность (на примере индустриального региона)// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал . ISSN 1999-2645 . — . Номер статьи: 5513. Дата публикации: 2018-09-06 . Режим доступа: https://сайт/article/5513/

Dvorjadkina Elena Borisovna
Doctor of Economics, Professor of Regional, Municipal Economy And Governance Dept.
[email protected]

Efimova Elena Georgievna
Sr. Lecturer of Regional, Municipal Economy And Governance Dept.
Russia, Ekaterinburg, Ural State University of Economics
[email protected]

Abstract

The review of interpretations of the concept «regional system of professional education» is submitted. The main approaches to his definition are allocated. The author"s formulation of the concept «regional system of professional education» is submitted and also allocation of the regulated and regulating elements in its structure, proceeding from her operated character is proved. Authors have put emphasis on the functional purpose of regional system of professional education consisting in formation of labor potential of regional economy.

Keywords

region, regional system of professional education

Suggested Citation

Dvorjadkina Elena Borisovna , Efimova Elena Georgievna

Regional system of vocational education: concept and essence (on an example of an industrial region). Regional economy and management: electronic scientific journal. . Art. #5513. Date issued: 2018-09-06. Available at: https://сайт/article/5513/

Введение

Региональные системы профессионального образования обладают характерными особенностями, имеют «индивидуальные» сущностные характеристики, о чём свидетельствуют исследования различных авторов. На современном этапе в условиях рыночных форм хозяйствования, при внедрении концепции «индустрия 4.0» процессы регионализации данных систем усиливаются. Региональные системы профессионального образования, функционирующие в пространстве регионов, находятся в тесной взаимосвязи с реформированием и развитием всей образовательной системы страны. Система профессионального образования в регионе занимает одно из ведущих мест и влияет на состояние и развитие экономики региона в новых условиях, но, с другой стороны, система профессионального образования реагирует на воздействия внешней среды (политические, социально-экономические изменения) и, в свою очередь, оказывает ответное (обратное) влияние на внешнюю среду.

Для понимания сущности, особенностей и структурирования региональной системы профессионального образования индустриального региона требуется провести анализ различных трактовок данного понятия и понятия «система образования» как более общего по отношению к нему.

Подходы к характеристике понятия «региональная система профессионального образования»

Региональная система профессионального образования выступает фактором развития региональной экономики и обеспечения ее конкурентоспособности, является компонентом региональной социально-экономической системы.

Так, например, Тонжеракова А.А. рассматривает систему профессионального образования как социально-экономическую подсистему экономики региона. Её исследование показывает, что данная подсистема отвечает за рост эффективности человеческого капитала на определённой территории (регионе), в связи с чем, современное социально-экономическое развитие региона и развитие (модернизация) региональной системы профессионального образования должны проходить параллельно. Тонжеракова А.А., рассматривая региональную систему профессионального образования как часть экономики региона, выявляет её структуру, способную к развитию и испытывающую влияние внешних и внутренних факторов. В частности, она пишет, что региональная система профессионального образования в качестве «социально-экономической подсистемы региона, формирующей условия повышения эффективности человеческого капитала, развитие которой обусловливается характером изменений её функциональной, организационно-институциональной, контекстной, уровневой структур, а также влиянием экзогенных ограничений и факторов функционирования экономики в соответствии со стратегией региона» .

Адарина Р.Т. и Тонжеракова А.А. определяют в структуре региональной системы профессионального образования несколько составляющих: функциональную, организационно-институциональную, контекстную и уровневую. Сложность, целостность и многообразие региональной системы профессионального образования автор определяет наличием в ней многообразных структур и в этом отношении она выделяет в ней признаки «отрасли экономики и региональной экономической системы» .

Сложность и многообразие региональной системы профессионального образования свидетельствует о необходимости использования комплексного подхода при её исследовании. Лищина Г.Н. на основе комплексного подхода выделила интегративные функции системы профессионального образования, позволившие рассматривать её как «совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных субъектов образования, компонентов, обеспечивающих профподготовку, переподготовку, повышение квалификации кадров на разных уровнях социального заказа: федерального госзаказа; регионального заказа; работодателей, как субъекта заказа» .

Точку зрения Лищиной Г.Н., рассматривающей региональную систему профессионального образования как совокупность образовательных объектов, взаимосвязанных с другими субъектами, заинтересованными в подготовке востребованных специалистов, разделяет Землянский В.В., и приводит такое её понятие: «…совокупность учреждений профессионального образования; органов управления образованием, государственной и муниципальной власти, определяющих образовательную политику в регионе; научных институтов, средств массовой коммуникации и общественных организаций, ориентированных на профессиональное образование; предприятий, организаций и бизнес-структур, заинтересованных в подготовке высококвалифицированных специалистов, конкурентоспособных и мобильных на рынке труда» .

В определении Землянского В.В. данная совокупность представлена более широко, кроме того, из его трактовки видим, что система профессионального образования является управляемой на различных уровнях, органы управления определяют и регулируют процесс образовательной политики (стратегии) в регионе. Целью такой политики становится выпуск высококвалифицированных специалистов конкурентоспособных на региональном рынке труда, соответствующих требованиям экономики региона.

Другой исследователь, Сеталов Д.Г. рассматривает региональную систему профессионального образования как совокупность взаимодействующих субъектов, и выделяет в ней их функциональную взаимосвязь. Его исследование показывает, что результатом деятельности системы профессионального образования в регионе является производство образовательных услуг, что само по себе влечёт их распределение и потребление. Сеталов Д.Г. трактует региональную систему образования как «…функционально-взаимосвязанную совокупность взаимодействующих субъектов, участвующих в отношениях по поводу производства, распределения и потребления услуг высшего профессионального образования в регионе» . В субъектный состав автор включает всех взаимодействующих в сфере образования экономических агентов, выполняющих специфические функции (присущие каждому из них) и выступающих в различных качествах:

• вузы (государственные и муниципальные, негосударственные коммерческие, а также их филиалы и представительства);
• домашние хозяйства (семьи, индивидуальные потребители);
• фирмы (предприятия, организации различных форм собственности);
• государство (региональные законодательные и исполнительные органы власти, муниципальные органы власти).

На практике, как видим, именно данные субъекты образуют совокупность функционально-взаимосвязанных взаимодействующих субъектов, принимающих участие в отношениях по поводу производства, распределения и потребления образовательных услуг в регионе. Рынок образовательных услуг можно считать индикатором состояния регионального рынка труда, который оказывает влияние на эффективность функционирования региональной экономической системы в плане формирования её кадрового потенциала. В этом отношении мы соглашаемся с мнением Гусарской Е.Н., что рынок образовательных услуг стал неотъемлемой частью регионального рынка и образует сложную социально-экономическую подсистему .

Как сложная подсистема региональной социоэкономической системы профессиональное образование играет важную роль в развитии территории. Очевидно, что в условиях происходящих процессов глобализации и регионализации, формирующегося нового технологического уклада, развития новых направлений экономических отношений (социоэкономики), возможностей конкурентоспособности территорий региональные системы профессионального образования являются фундаментом для дальнейшего развития, накопления человеческого капитала. Но вместе с тем, они имеют некоторые проблемы, требующие решения и модернизации системы в соответствии с современным экономическим развитием.

В качестве одного из вариантов решения существующих проблем в системе профессионального образования предложено формирование образовательных кластеров. По мнению Мухаметзяновой Г.В. и Шайдуллиной А.Р., региональное образовательное пространство эффективнее функционирует в виде образовательного кластера. В этом качестве они видят развитие региональной системы профессионального образования наиболее перспективным, по их мнению, образовательный кластер – это есть совокупность «объединений производственных компаний, научно-исследовательских и образовательных учреждений , поставщиков оборудования и услуг, географически расположенных в непосредственной близости друг от друга и работающих с целью получения конкурентных преимуществ, создание наукоёмкой и высокотехнологичной продукции» .

В данном авторском определении региональной системы профессионального образования в качестве образовательного кластера однозначно определено, что данная система представляет собой совокупность взаимодействующих субъектов, взаимосвязанных в процессе образовательной деятельности и производстве образовательных услуг. Совокупность всех субъектов, ориентированных на образование, с вовлечением общественности для решения проблем образования формирует региональное образовательное пространство. Авторы исследования показывают, что целью функционирования такого образовательного кластера является производство конкурентоспособной продукции в регионе, и, в свою очередь, определяет направления и перспективы его экономического развития.

О важности создания и эффективного функционирования регионального образовательного пространства, в котором существует необходимость формирования единой образовательной политики в рамах региона, говорят исследователи Дмитриев Н.А. и Константинова Л.А. .

Система профессионального образования в регионе требует разработки и внедрения современных образовательных стратегий для успешного функционирования и развития, как самих систем профессионального образования, так и в целом функционирования региональной социоэкономической системы. По мнению исследователей, в том числе упомянутых выше, важность имеющихся и действующих собственных образовательных стратегий и программ развития региональных образовательных систем имеет значение для определения перспективы их будущего развития. Стратегии должны соответствовать «социально-экономическим, географическим, национально-культурным и другим особенностям , это подтверждает значимость «индивидуальных» особенностей каждой региональной системы профессионального образования и каждого региона (территории) в условиях регионализации, для формирования их конкурентных преимуществ и возможностей развития.

Так, Дмитриев Н.А., исследуя функционирование региональной системы образования на современном этапе, определяет приоритетные направления её преобразования, которые являются ориентирами в обеспечении «профессиональной ориентации и самоопределения обучающихся в сфере производства» .

Происходящий процесс регионализации показывает очевидность того, что формирование и развитие региональных систем профессионального образования может и должно удовлетворять потребностям регионов и населения в экономических и социокультурных задачах развития, соответствовать их национальным и историческим особенностям. Например, исследователи Волошина Л.В. и Харина Н.В. выявляют особенность содержания региональных образовательных систем в том, что они «характеризуется определенной степенью уникальности, свойственной только данному региону», но при этом отмечают отсутствие разработанной федеральной программы по внедрению регионального компонента содержания образования в образовательный процесс и «её исчерпывающего определения» .

Авторы рассматривают региональную образовательную систему с позиции системного объекта, представляющего «комплекс взаимосвязанных элементов, находящийся в единстве с социумом, внешними факторами, обусловливающими в значительной степени его функционирование и развитие» . Данное авторское понятие демонстрирует целостность системы профессионального образования в регионе, которая обуславливает присущие ей специфические черты. Целью её функционирования в условиях постиндустриальной экономики становится развитие человеческого капитала (социума) в соответствии с ресурсными особенностями территории и общества, для достижения необходимого уровня общественного благосостояния, удовлетворения образовательных потребностей населения и требований региональных рынков труда. Система профессионального образования региона – управляемая система, испытывающая внешние воздействия, обладающая ответной реакцией в виде внутренних изменений, имеющая возможности развития на основе накопленного человеческого капитала и функционирующая в границах пространства региона, формирующая трудовые ресурсы для региональной экономики.

Так, Мирошниченко В.В. приводит следующее определение региональной системы образования: «совокупность связанных между собой образовательных учреждений, инновационных процессов (происходящих как в них, так и вне их) и деятельности по управлению этими процессами» . Исследуя общие тенденции развития региональной системы образования, Мирошниченко В.В. обращает внимание на то, что решение вопросов эффективности функционирования и развития региональных систем образования находится в рамках «общей стратегии реформирования отечественного образования», а образовательные услуги, по мнению автора, – это «важнейший фактор формирования и развития экономического потенциала страны» . В связи с этим, исследователи придают большое значение решению существующих в настоящее время проблем развития и функционирования региональных систем профессионального образования.

С одной стороны, функционирование современных региональных систем профессионального образования происходит в условиях процессов глобализации, с другой стороны – в условиях процессов усиливающейся регионализации хозяйственной деятельности, возникает необходимость проведения реформы всей системы образования страны на всех уровнях. В условиях неоиндустриализации унифицированный подход стал неприемлемым, наоборот, все более востребованными становятся процессы регионализации, совмещения регионального многообразия с необходимостью обеспечения экономического единства страны. Например, Лапушинская Г.К. отмечает происходящий процесс усиления «региональной политики в сфере профессионального образования» и выделяет его значимость «как одно из важнейших направлений реформирования данной сферы в России», превращения качественной стороны основной функции профессионального образования в «реальный механизм не только разностороннего развития личности, но и общественного, культурного развития различных территорий, страны в целом» .

Интересным является определение образовательной услуги Лапушинской Г.К., рассматривающей её как «товар на доверии» , в силу того, что возможность оценки качества полученных потребителями образовательных услуг появляется только спустя некоторое время после их приобретения, т.е. только в процессе дальнейшего использования в трудовой деятельности. Невозможность оценки услуги на момент её приобретения является особенностью образования, которая характеризует образовательную систему, отличая её от промышленного предприятия. В принципе, оценка образовательной услуги как «товара на доверии» является правильной, но сама по себе услуга передаётся путём транслирования от субъекта (преподавателя) к субъекту (обучающемуся), и в будущем (спустя некоторое время) применение полученных образовательных услуг становится зависимым от способностей их «получателя».

Кроме различных авторских точек зрения к пониманию сущности региональной системы профессионального образования, считаем необходимым обратиться к законодательным документам, определяющим её структуру, уровни и функционал. Так, в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (в действующей редакции) в статье 10 приведена следующая структура системы образования России, включающая:

1) федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различного вида, уровня и (или) направленности;

2) организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся;

3) федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы;

4) организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования;

5) объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования .

В этой же статье 10 приводится подразделение системы образования на общее, профессиональное, дополнительное образования и профессиональное обучение. Данный вид подразделения обеспечивает возможность получения образования в течение всей жизни человека, что является актуальным в условиях новой экономики – т.е. непрерывное образование.

Профессиональное образование, в свою очередь, имеет в соответствии со ст. 10 два уровня: среднее профессиональное образование и высшее образование, где законом определены три его ступени – 1) бакалавриат; 2) специалитет, магистратура; 3) подготовка кадров высшей квалификации.

Законом определена структура системы дополнительного образования, включающая «…такие подвиды, как дополнительное образование детей и взрослых и дополнительное профессиональное образование» .

Таким образом, Закон «Об образовании в Российской Федерации» утверждает создание возможностей и условий в обществе «… для непрерывного образования посредством реализации основных образовательных программ и различных дополнительных образовательных программ, предоставления возможности одновременного освоения нескольких образовательных программ, а также учёта имеющихся образования, квалификации, опыта практической деятельности при получении образования» .

Выделяемый исследователями характер различных структур – функциональной, организационно-институциональной, контекстной и уровневой – определяет комплексность региональной системы профессионального образования с присущими ей системообразующими элементами. Комплексность в данном случае позволяет рассматривать региональную систему профессионального образования в качестве отраслевой инфраструктуры.

Взаимосвязь и взаимообусловленность различных структур региональной системы профессионального образования, её системообразующих элементов – целеполагания, механизмов координации и организации элементов структуры, внешней среды, ресурсного обеспечения развития – задают параметры формирования её как институциональной структуры, определяют содержательное наполнение профессиональной подготовки кадров, наличие различных уровней образования и их преемственность.

Подводя итог рассмотрению различных точек зрения исследователей о понятии и сущности региональной системы профессионального образования, приходим к выводу, что большинство авторов рассматривают данную систему как совокупность различных взаимодействующих субъектов образования (образовательных учреждений), среди которых Лищина Г.Н., Землянский В.В., Сеталов Д.Г., Мухаметзянова Г.В. и Шайнуллина А.Р., Мирошниченко В.В. Система является устойчивой, целостной, управляемой на разных уровнях, способной к функционированию и развитию.

Точка зрения Тонжераковой А.А., рассматривающей региональную систему профессионального образования как социально-экономическую подсистему региона, формирующую условия для повышения человеческого капитала, в том числе и как отраслевой экономический ресурс региона, в принципе согласуется с мнением выше названных исследователей. В том числе Волошина Л.В. и Харина Н.В., справедливо выделяющие в региональной системе профессионального образования свойства системного объекта – комплекса взаимосвязанных элементов в единстве с социумом, рассматривают таковую в качестве совокупности субъектов, взаимодействующих в процессе предоставления образовательных услуг.

Дмитриев Н.А. и Константинова Л.А. рассматривают региональную систему профессионального образования как единое образовательное пространство региона с единой образовательной политикой, что так же определяет её в виде совокупности взаимосвязанных образовательных субъектов, взаимодействующих в границах образовательного пространства региона. Похожее определение приводит Лапушинская Г.К., рассматривая её в качестве территориального комплекса профессионального образования, сформировавшейся инфраструктуры региона по предоставлению образовательных услуг – товара на доверии. Единое образовательное пространство и территориальный комплекс профессионального образования, по-нашему мнению, представляют собой региональную систему профессионального образования.

Сущность понятия «региональная система профессионального образования»

Обобщив рассмотренные выше понятия региональной системы профессионального образования, сформулируем авторское определение: региональная система профессионального образования – это совокупность образовательных организаций, реализующих программы основного и дополнительного профессионального образования и профессионального обучения, функционирующих в социально-экономическом пространстве региона и территориально локализованных в муниципальных образованиях, деятельность которых направлена на формирование трудового потенциала региональной экономики. Региональная система профессионального образования, по мнению авторов, включает определенный набор элементов, схематично представленных на рисунке 1.

К регулируемым элементам региональной системы профессионального образования относятся:

• видовые – классифицируемые по соответствующим видам экономической деятельности (по ОКВЭД): образование профессиональное среднее, образование высшее, обучение профессиональное, образование дополнительное профессиональное;
• объектные – классифицируемые по видам образовательных организаций: профессиональные образовательные организации, образовательные организации высшего образования, организации дополнительного профессионального образования;
• пространственные – классифицируемые по территориям локализации образовательных организаций – соответствующим видам муниципальных образований: муниципальные районы, городские округа, городские поселения, сельские поселения;
• содержательные – классифицируемые по содержанию образовательной деятельности: федеральные государственные образовательные стандарты, федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы разного вида, уровня, направленности.

К регулирующим элементам региональной системы профессионального образования относятся:

• управленческие – классифицируемые по видам органов государственной власти и местного самоуправления, имеющим определенные совокупности полномочий в сфере образования;
• инфраструктурные, включающие организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества профессионального образования;
• общественные, к которым относятся объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественных объединений, осуществляющих деятельность в сфере профессионального образования.

С позиций пространственной организации региональной системы профессионального образования следует отметить такую важную черту, как то, что полные образовательные циклы профессионального образования (от среднего профессионального образования до подготовки кадров высшей квалификации), как правило, замыкаются в пределах крупнейших и крупных городов, являющихся научно-образовательными центрами . Циклы высшего и среднего профессионального образования – основного и дополнительного, а также профессионального обучения, как правило, замыкаются в городских округах как муниципальных образованиях первого уровня. Учитывая особенности муниципального устройства России, организация образовательных циклов среднего профессионального образования и профессионального обучения характерна для муниципальных районов.

Заключение

Характеристика выделенных элементов региональной системы профессионального образования индустриального региона:

• совокупность профессиональных образовательных организаций региона;
• исторически сложившиеся условия индустриального региона;
• территориально локализованные в муниципалитетах образовательные организации;
• социально-экономическое (социоэкономическое) пространство индустриального региона;
• современные требования заказчиков образовательных услуг в соответствии с современными трендами развития экономики региона («индустрии 4.0», цифровизации, востребованные инновационные кадры, компетенции работников, формирование и развитие постиндустриальной экономики и пр.).

Следует сформулировать сущностные характеристики индустриального региона, которые оказывают влияние на формирование региональной системы профессионального образования и определяют её функционирование. Регионы, определяемые как индустриальные, обладают такими общими характеристиками как преобладание промышленного производства над сельскохозяйственным, а отрасли могут отличаться сложным составом. Индустриальные регионы, как правило, имеют «исторически сложившийся индустриальный комплекс с доминированием отраслей машиностроения, металлургии, горнохимического, нефтегазохимического, лесопромышленного, агропромышленного, топливно-энергетического и строительно-промышленного производства .

Наряду с общими характеристиками индустриальные регионы выделяются индивидуальными признаками, такими как сложная структура экономики; наличие большого количества моногородов промышленного типа; инерционность территориально-отраслевой структуры экономики и т.п.

Резюмируя изложенное, следует сделать вывод, что ключевыми элементами для проведения анализа пространственной организации региональной системы профессионального образования индустриального региона являются видовые, объектные и пространственные элементы.

Список литературы

1. Адарина Р.Т., Тонжеракова А.А. Методологические основы структурного анализа региональной системы профессионального образования // Теория и практика общественного развития. – 2013. – № 9. Режим доступа: http://teoria-practica.ru/-9-2013/economics/adarinatonzherakova. pdf. С. 279.
2. Анимица Е.Г., Дворядкина Е.Б., Силин Я.П. Бюджет большого города. М.: Московская школа политических исследований, 2002. 264 с.
3. Волошина Л.В., Харина Н.В. Особенности региональной образовательной системы и её устойчивость // Научно-педагогическое обозрение. Pedagogical Review. 2015. 1 (7). С. 102-110.
4. Гусарская Е.Н. Совершенствование организационно-экономических условий развития системы профессионального образования, адаптированного к потребностям региональной экономики // Наука о человеке: гуманитарные исследования. 2014. №4 (18). С. 194-202.
5. Дмитриев Н.А. Система профессионального образования региона на современном этапе // Международный журнал экспериментального образования. – 2016. – № 4-1. – С. 53-56.
6. Дмитриев Н.А., Константинова Л.А. Региональная система образования и управление ее развитием на основе программно-целевой модели // Известия ТулГУ. Гуманитарные науки. 2014. № 4-2. С. 65-70.
7. Землянский В.В. Комплексная интеграция в региональной системе профессионального образования // Проблемы современного образования. 2011. № 3. C. 23–26.
8. Лапушинская Г.К. Формирование системы планирования развития территориального комплекса профессионального образования в условиях рыночной трансформации социальной сферы: дисс… д-ра экон. наук: 08.00.05. Санкт-Петербург, 2004. 295 с.
9. Лищина Г.Н. Реализация механизма интегративности в региональной системе развития профессионального образования // Казанский педагогический журнал. 2015. №2. С. 101-108.
10. Мирошниченко В.В. Общие тенденции развития региональной системы образования // Red.Rev. 2013. № 2 (2). С.13-22.
11. Мухаметзянова Г.В., Шайдуллина А.Р. Общие проблемы профессионального образования // Вестник ФГОУ ВПО МГАУ. № 6/2. С. 10.
12. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 29.12.2017 г.) // Справочная информационная правовая система «Консультант-Плюс»
13. Сеталов Д.Г. Региональный рынок услуг высшего профессионального образования как система // Экономика образования. 2007. № 2. С. 9-13.
14. Силин Я.П., Анимица Е.Г., Новикова Н.В. Тенденции развития экономического пространства Уральского региона // Управленец. 2017. № 2 (66). С. 2-11.
15. Тонжеракова А.А. Формирование программы развития региональной системы профессионального образования как инструмента реализации социально-экономической стратегии: Дисс… канд. экон. наук. Барнаул, 2014. 160 с.

Bibliography

1. Adarina R.T., Tonzherakova A.A. Methodological bases of the structural analysis of regional system of professional education // Theory and practice of social development. – 2013. – No. 9. Access mode http://teoria-practica.ru/-9-2013/economics/adarinatonzherakova. pdf. P. 279.
2. Animitsa E.G., Dvoryadkina E.B., Silin Ya.P. Budget of the big city . M.: Moscow school of political researches, 2002. 264 pages.
3. Voloshina L.V., Kharina N.V. Features of regional educational system and its stability // Pedagogical Review. 2015. 1 (7). P. 102-110.
4. Gusarskaya E.N. Improvement of organizational and economic conditions of development of system of the professional education adapted to requirements of regional economy // Science about the person: humanitarian researches. 2014. No. 4 (18). P. 194-202.
5. Dmitriyev N.A. The system of professional education of the region at the present stage // The International magazine of experimental education. – 2016. – No. 4-1. – P. 53-56.
6. Dmitriyev N.A., Konstantinova L.A. A regional education system and management of her development on the basis of program and target model // News of TULGU. Humanities. 2014. No. 4-2. P. 65-70.
7. Zemlyansky V.V. Complex integration in the regional system of professional education // Problem of modern education. 2011. No. 3. P. 23–26.
8. Lapushinskaya G.K. Formation of system of planning of development of a territorial complex of professional education in the conditions of market transformation of the social sphere : thesis of the Doctor of Economics: 08.00.05. St. Petersburg, 2004. 295 pages.
9. Lishchina G.N. Realization of the mechanism of integrity in the regional system of development of professional education // The Kazan pedagogical magazine. 2015. No. 2. P. 101-108.
10. Miroshnichenko V.V. General tendencies of development of a regional education system // Red.Rev. 2013. № 2 (2). P.13-22.
11. Mukhametzyanova G. V., Shaydullina A.R. Common problems of professional education // Bulletin of VPO MGAU FSEI. 2008. № 6/2. P. 10.
12. About education in the Russian Federation: The federal law from 12/29/2012 No. 273-FZ (an edition from 12/29/2017) // The Help information Konsultant-Plus legal system
13. Setalov D.G. Regional market of services of higher education as system // Education Economy. 2007. No. 2. P. 9-13.
14. Silin Ya.P., Animitsa E.G., Novikova N.V. Tendencies of development of economic space of the Ural region // Manager. 2017. No. 2 (66). P. 2-11.
15. Tonzherakova A.A. Formation of the program of development of regional system of professional education as instrument of realization of social and economic strategy : thesis of Candidate of Economic Sciences. Barnaul, 2014. 160 pages.

Фактически до 90-х годов ХХ столетия территориальная система образования (региональная, муниципальная) была неотделима от общегосударственной образовательной системы, с жесткой централизацией управления, наличием единых целей и других системообразующих связей. Процессы децентрализации сделали необходимым изучение специфики региональных и муниципальных систем образования. По мнению М.М. Поташника Поташник М.М. Эксклюзивные аспекты управления школой. М., 2010. С. 45., региональная образовательная система представляет собой совокупность связанных между собой образовательных и инновационных процессов (происходящих как в образовательных учреждениях, так и вне их) и деятельности по управлению этими процессами, осуществляемой образовательными учреждениями, органами образования и другими институтами в той или иной территории. В то же время любая территориальная система образования характеризуется: составом образовательных услуг, их разнообразием; качеством реализации этих услуг, обеспечивающих выполнение государственных образовательных стандартов; доступностью бесплатных образовательных услуг, а также возможностью реализации дополнительных образовательных услуг на платной основе при их востребованности Беляков С.А. Новые лекции по экономике образования. М., 2007. С. 21.. В силу того, что инновационные процессы отражают в себе формирование и развитие содержания и организации нового, они неотделимы от управления образовательными системами.

В работах В.С. Лазарева Лазарев В.С. Опытно-экспериментальная работа в образовательном учреждении. М., 2009. С. 139., А.М. Цирульникова Цирульников А.М. Управление образованием. М., 2008. С. 87. отмечается особая важность изучения проблем регионального и муниципального управления, имеющих своим объектом не образовательные учреждения, а образовательные системы. Важным для нашего исследования является точка зрения В.И. Загвязинского, С.А. Гильманова, которые считают, что ни одна из особенностей, взятая в отдельности, не должна стать единственной основой регионализации образования Управление развитием школы: Пособие для руководителей образовательных учреждений / Под ред. М.М. Поташника и В.С. Лазарева. М., 2005. С. 64.. В работах Д.А. Новикова, посвященных исследованию проблем управления образовательными системами, под региональной образовательной системой понимается совокупность образовательных учреждений, совместно реализующих преемственные образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности, а также органов управления образованием. Кроме того, автором определяется основная цель функционирования региональной образовательной системы, ее состав и отличие региональной образовательной системы от региональной сети образовательных учреждений.

Изучение литературы и практический опыт позволяют сформулировать главную цель функционирования региональной системы общего среднего образования - удовлетворение запроса на образовательные услуги со стороны населения региона и запроса на выпускников образовательных учреждений со стороны экономики региона. При этом общеобразовательные учреждения являются как элементами региональной системы общего среднего образования, так и элементами экономики региона. Наличие цели является отличительной характеристикой региональной системы общего среднего образования от региональной сети общеобразовательных учреждений. Под региональной сетью общеобразовательных учреждений региона понимается совокупность образовательных учреждений, расположенных на территории данного региона и органов управления образованием, в ведомстве которых находятся образовательные учреждения, под образовательными услугами - совокупность функций, осуществляемых образовательными учреждениями, например, обучающая, воспитательная, здоровьесберегающая и другие. Изучение документов стратегии модернизации образования дает нам возможность отметить, что специфика современной региональной политики в области образования заключается в преодолении утилитарного технократизма, в свою очередь, система образования должна помогать движению человека к всесторонней культуре, получению на уровне общего образования новой системы универсальных знаний, умений, т.е. ключевых компетенций.

Для управления системой образования создаются специальные организации с определенной системой взаимоотношений, призванные решать задачи и осуществлять виды действий.

В Российской Федерации структура управления образованием сформирована по линейно-функциональной схеме. Основными чертами линейно-функциональной схемы являются:

• 1) наличие нескольких уровней управления, причем каждый нижестоящий уровень находится в административном ведении вышестоящего, а решения вышестоящих органов являются обязательными для нижестоящих;
• 2) ограничение административного подчинения нижестоящих уровней управления отдельными функциями или некоторым их набором;
• 3) возможность органа управления управлять только организациями, находящимися в его непосредственном административном ведении.

Обобщенная структура управления образованием в Российской Федерации изображена на рис. 1.

Рис. 1.

Данная структура носит обобщенный характер и реализуется в настоящее время. Вместе с тем, сохраняя свои основные характеристики, изменения в структуре управления образованием страны осуществлялись и осуществляются с завидной регулярностью. С.А.Беляков в своей работе Беляков С.А. Новые лекции по экономике образования. М., 2007. С. 21. приводит хронологический ряд изменений в структуре управления образованием страны/

Таблица 1. Изменения в структуре управления образованием страны

	Преобразование Комитета по делам высшей школы в союзно-республиканское Министерство высшего образования СССР
	Объединение Министерства высшего образования СССР, Министерства кинематографии СССР, Комитета по делам искусств, Комитета радиоинформации, Главполиграфиздата и Министерства трудовых резервов СССР в одно министерство - Министерство культуры СССР
	Образование на базе учреждений, организаций и предприятий Главного управления высшего образования и Управления средних специальных учебных заведений Министерства культуры СССР общесоюзного Министерства высшего образования. Передача Министерству высшего образования учебный заведений, учреждений, организаций и предприятий согласно списку, установленному Советом Министров СССР.
	Преобразование общесоюзного Министерства высшего образования в союзно-республиканское Министерства высшего образования СССР.
	Ликвидация Минвуза РСФСР и создание в составе Министерства по делам науки, высшей школы и технической политики РСФСР Комитета по делам высшей школы
	Выделение из состава Министерства по делам науки, высшей школы и технической политики РСФСР Комитета по делам высшей школы и его преобразование в Государственный комитет Российской Федерации по высшей школе - Госкомвуз России
	Объединение Госкомвуза России и Министерства образования России в Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации
	Преобразование Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации в Министерство образования Российской Федерации (присоединение ВАК)
	Создание Министерства образования и науки Российской Федерации, Федеральных агентств по науке и образованию и Службы по надзору в сфере образования и науки (слияние Миннауки России и Минобразования России)

Подобные изменения происходят в структуре управления образованием и на региональном уровне. Приведем в качестве примера хронологический ряд изменений в структуре управления образованием Челябинской области.

Таблица 2

Изменения в структуре управления образованием Челябинской области

	Что изменено в структуре управления образованием
	Создан Челябинский отдел народного образования исполнительного комитета Челябинского областного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов
	Преобразование Челябинского отдела народного образования исполнительного комитета Челябинского областного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в Челябинского отдела народного образования исполнительного комитета Челябинского областного Совета депутатов трудящихся
	Преобразование отдела народного образования облисполкома в Главное управление народного образования исполнительного комитета Челябинского областного Совета народных депутатов
	Преобразование Главного управления народного образования исполнительного комитета Челябинского областного Совета народных депутатов в Главное управление народного образования администрации Челябинской области
	Преобразование Главное управление народного образования администрации Челябинской области в Главное управление образования администрации Челябинской области
	Слияние Главного управления образования администрации Челябинской области и Главного управления науки Челябинской области в Главное управление образования и науки Челябинской области
	Преобразование Главного управления образования и науки Челябинской области в Министерство образования и науки Челябинской области

Аналогичные изменения происходят в структурах управления образования и муниципального уровня.

Судя по формулировкам в официальных документах, данные изменения вызваны увеличивающимися масштабами и усложняющимися задачами системы образования. В соответствии с определением, данным в Законе «Об образовании», органы управления образования включены в состав системы образования, а значит, при изменении их структуры должно меняться состояние системы образования. Однако при проектировании изменений в структуре управления образованием системные изменения не прогнозировались и не обсуждались, на практике особенных усложнений задач не происходило. Речь, как правило, идет о сокращении бюрократов, исключения несвойственных функций, дублирования функций и пр., но только не о том, что изменение управления может самым серьезным образом повлиять на систему образования.

После изменений (апрель 2004 года) в структуре органов государственной власти и управления России федеральный уровень образования представляют Министерство образования и науки Российской Федерации и подведомственные ему органы управления: Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по науке, Федеральное агентство по образованию.

Действующая структура управления образованием федерального уровня представляет собой «трехзвенную» структуру управления: Министерство, агентство (служба), учреждение; региональный уровень представлен в разных субъектах Российской Федерации по разному: «трехзвенной» или «четырехзвенной» структурой управления. Для образовательных учреждений муниципального уровня с учетом федеральной составляющей выстроена четырехзвенная (пятизвенная) структура управления: Министерство образования и науки Российской Федерации, орган управления образованием регионального уровня (находящиеся в его ведении региональные агентства, службы, департаменты образования), орган власти муниципального уровня, образовательное учреждение. Исторически складывалось так, что в федеральный и региональный уровни управления образованием периодически то вводились промежуточные звенья: главные управления, главки, то ликвидировались, так как их образование со временем расценивалось как создание излишних управленческих звеньев. Ныне действующая структура управления образованием приведена на рис. 2.

Рис. 2.

Исходя из темы исследования, более подробно рассмотрим региональный уровень управления образования, который представлен главными (областными) управлениями, министерствами, комитетами, департаментами образования субъектов Российской Федерации. Главное их отличие от федеральных органов заключается в том, что они либо не имеют в своем непосредственном ведении образовательных учреждений, осуществляя только функциональное управление системой образования в пределах региона, либо имеют ограниченное количество подведомственных образовательных учреждений. По отношению к этим образовательным учреждениям региональные органы управления образования являются вышестоящими органами. Справедливости ради отметим, что последние годы наблюдается усиление роли региональных органов управления образования и выражается это, прежде всего, в передаче в ведение субъектов федерации расположенные на их территории образовательные учреждения высшего, среднего и начального профессионального образования, ранее находившиеся в ведении федерального уровня. Так, в 2009-2010 учебном году в ведении субъектов Федерации и муниципальных образований находилось 1199 учреждений среднего профессионального образования (44,6% от общего числа учреждений этого уровня) и 48 высших учебных заведений Беляков С.А. Экономика образования. М., 2011. С. 31..

Для описания различных видов управленческой деятельности используется термин «функции управления». Анализ научной литературы показал, что строго определения этого термина не выработано, но обычно сходятся на том, что функция управления - это некий отдельный типовой вид управленческой деятельности, своего рода элементарная управленческая операция, которую можно выделить, точнее - отделить от других операций Попов А. Генезис менеджмента и управления / А.Попов, Ф Русинов // Высшее образование в России. 1995. №2. С..64-71..

О необходимости выделения основных видов деятельности предприятия говорил еще французский ученый Анри Файоль, который чаще всего упоминается в истории развития науки об управлении как открывший почти столетие назад и введший в управленческий лексикон понятие функций управления. Анри Файоль считал, что независимо от видов деятельности (организаций), в них применяется универсальная классическая административная система, состоящая из следующих функций управления: планирование; организация; руководство; координация; контроль. В последующих работах А. Файоль включил в этот состав такой элемент как предвидение.

Известный в педагогической среде специалист в области управления образованием В.С. Лазарев включает в состав основных функций управления: анализ; планирование; руководство; контроль.

Наиболее важными функциями управления образования М.М.Поташник Управление качеством образования: Практикоориентированная монография и методическое пособие / Под ре. М.М.Поташника. М., 2000. С. 48. называет:

• 1) планирование, включающее в себя прогнозирование, программирование и текущее планирование;
• 2) организацию - определение субъектов управления, их функций и полномочий (компетенций), конечного продукта (результата) деятельности или вида работы, которую организует субъект и за качество которой несет ответственность;
• 3) руководство, обеспечивающее заинтересованность всех участников образовательного процесса, их удовлетворенность своим трудом, поддержание благоприятного морально-психологического климата в коллективе;
• 4) контроль, основанный на мониторинге, постоянном отслеживании результатов образования и проверке их соответствия промежуточным и конечным операционально поставленным целям;
• 5) координация, обеспечивающая эффективное и оптимальное использование многочисленных факторов, улучшающих качество Выделяются следующие функции управления образовательным учреждением и системами управления:
  • · информационно-аналитическая,
  • · мотивационно-целевая,
  • · планово-прогностическая,
  • · организационно-исполнительская,
  • · контрольно-диагностическая;
  • · регулятивно-коррекционная.

Отмечая циклический характер процесса управления, П.И.Третьяков предлагает несколько другую последовательность выполнения операций (функций), а именно, мотивационно-целевая, планово-прогностическая, информационно-аналитическая, организационно-исполнительская, контрольно-диагностическая, регулятивно-коррекционная.

В работах Г.Н.Серикова Сериков Г.Н. Теоретические основы системного управления. Челябинск:, 2009. С. 28. отмечается, что для конкретизации функций целесообразно уточнить объект управления и рассматривать функции управления как сложные, имеющие свою отдельную структуру и содержание в качестве компонентов другие действия. Е.В.Яковлев Яковлев Е.В. Педагогический эксперимент: Квалиметрический аспект: Монография. Челябинск, 1998. С. 136., отмечая приоритетность среди других, дополнят ряд существующих функций ещё одной - мобилизационной, необходимой для мобилизации различных функций управления.

Помимо вышеперечисленных подходов, к функциям управления в современном менеджменте относят: координацию - согласование, обеспечение; мотивацию, активацию и стимулирование; гуманизацию; учет и оценку работы; обратную связь.

Анализ различных подходов к составу функций управления позволяет отметить приоритетные среди других таки функций как планирование, организация, руководство и контроль.

Совокупность указанных функций представляет собой полный управленческий цикл от постановки цели управления до достижения результата. В основу последующей разработки модели управленческого обеспечения качества образования взята система управленческих функций, разработанная П.И. Третьяковым.

законодательство система образование

На рисунке 3 представлена модель замкнутого цикла управления качества образования, осуществляемого на каждом уровне управления: федеральном, региональном, муниципальном и образовательного учреждения.

Все компоненты предложенного управленческого цикла взаимосвязаны, находятся в зависимости друг от друга, изменение одних элементов ведет к изменению других. Реализация управленческого обеспечения качества образования на региональном уровне осуществляется через деятельность субъектов управления по выполнению информационно-аналитической (3), мотивационно-целевой (1), планово-прогностической (2), организационно-исполнительской (4), контрольно-диагностической (5), регулятивно-коррекционной (6) функций на соответствующем уровне управления проблемой. Проведенное сопоставление функций управления в отечественной и зарубежной науке позволило с учетом современных условий выделить следующие основания для определения нового функционального состава:

• 1) системное, рассматривающее любую организацию как совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, которые ориентированы на достижение конкретных целей в условиях изменяющейся среды;
• 2) процессное, рассматривающее управление как непрерывную систему взаимосвязанных управленческих функций;
• 3) информационное, предусматривающее обеспечение руководителей и исполнителей информацией для принятия решений;
• 4) коммуникационное, предусматривающее систему установления связей и взаимодействия для обмена информацией между двумя и более людьми;
• 5) координационное, обеспечивающее систему установления взаимодействия элементов различных уровней в соответствии с их полномочиями;
• 6) мотивационное, стимулирующее процесс побуждения себя и других к деятельности для достижения личных целей и целей организации.

Выделенные П.И. Третьяковым основания являются достаточными, чтобы рассматривать управленческое обеспечение вариативности общего среднего образования в регионе в качестве целенаправленной управленческой деятельности по реализации образовательных процессов в соответствии с современной доктриной образования.

Анализ состояния системы управления образования включает исследование конечных результатов функционирования системы, установление связей между факторами и условиями, препятствующими или способствующими оптимальному достижению спрогнозированных результатов. Это возможно при развитой коммуникативной способности системы в целом или ее составляющих, которая характеризует циркуляцию информационных потоков (содержание информации, степень ее централизации и децентрализации, источники получения, вывод на уровень принятия решений). Новое содержание функций управления региональными образовательными системами становится движущей силой, позволяющей осуществлять переход от функционирования образовательной системы к ее развитию.

Конкретизация функций и задач, реализуемых в сфере образования органами власти и управления на каждом уровне, определены положениями Федерального Закона «Об образовании». Вместе с тем в данном законе установлены пределы компетенций по уровням управления образования: федеральный, региональный, муниципальный.

К компетенциям федерального уровня в области образования отнесены двадцать три функции, реализуемые федеральными органами государственной власти и управления образованием. Их перечисление занимает достаточно места, поэтому ограничимся их обобщающими характеристиками. Функции можно достаточно условно объединить в шесть основных групп.

• 1 группа - формирование и осуществление государственной политики в сфере образования. В эту группу можно отнести работу в области законотворчества, разработки программ, проектов бюджетов, налоговой политики и.т.д. Реализация вышеназванных функций осуществляется на основе программного подхода. Главным инструментом формирования государственной политики в сфере образования является Федеральная целевая программа развития образования. Важное значение имеют и другие государственные документы, относящиеся к сфере образования - Доктрина развития образования, Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу (в части образования), документы Минобрнауки России. Функции, связанные с формированием политики, реализуются не только Министерство образования и науки Российской Федерации, но и всей системой государственных органов власти и управления.
• 2 группа - определение общих условий функционирования системы образования и образовательных учреждений, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции. В первую очередь это установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, разработка подзаконных актов (типовых положений об образовательных учреждениях, разъяснений по применению правовых актов, нормативных писем, инструкций, методических материалов).
• 3 группа - установление льгот, экономических нормативов, различных норм и правил: налоговых льгот, нормативов и порядка финансирования, ставок оплаты труда, социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм и правил.
• 4 группа - создание учебных заведений федерального ведения и непосредственное руководство ими - осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование деятельности этих образовательных учреждений.
• 5 группа - контроль за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования и федеральных компонентов образовательных стандартов.
• 6 группа - реализация специфических функций - лицензирование образовательных учреждений по программам высшего и послевузовского профессионального образования, установление и присвоение государственных наград и почетных званий в области образования, организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических работников и работников государственных органов управления образованием.

Установленные законом функции управления федерального уровня реализуются федеральными министерствами и ведомствами.

На уровне субъектов Российской Федерации законодательно установленных управленческих функций несколько меньше - восемнадцать. Они во многом повторяют функции федерального уровня, но их реализация ограничивается определенной территорией субъекта федерации. Аналогично сгруппируем данные функции управления.

• 1. группа - формирование и осуществление государственной (региональной) политики в сфере образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования. Главным инструментом её формирования являются региональные программы развития образования, разрабатываемые в соответствии Федеральной целевой программой развития образования и направленные на решение в первую очередь региональных задач и проблем. Практически во всех регионах России работа над такими программами проводится (программы разработаны или разрабатываются).
• 2. группа - определение специфических условий функционирования системы образования и образовательных учреждений в регионе, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции. Установление региональных компонентов государственных образовательных стандартов.
• 3. группа - установление дополнительных региональных льгот, экономических нормативов, различных норм и правил: льгот по уплате налогов в региональный бюджет, региональных нормативов и порядка финансирования, дополнительных по отношению к федеральным социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм и правил.
• 4. группа - создание учебных заведений регионального ведения и непосредственное руководство ими - осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование деятельности этих образовательных учреждений.
• 5. группа - контроль за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования, контроль исполнения государственных образовательных стандартов.
• 6. группа - реализация специфических функций - лицензирование образовательных учреждений (за исключением лицензирования по программам высшего и послевузовского профессионального образования), организация подготовки и переподготовки педагогических работников.

Таким образом, теоретическое изучение проблемы свидетельствует, что функции управления регионального уровня во многом пересекаются с функциями федерального уровня, поскольку образование является сферой совместного ведения Российской Федерации.